Some Practical Issues on the Enforcemnet Procedure under the Code of Adminsitrative Procedure

*статията е публикувана в „Юбилеен сборник в чест на 85 годишнината от рождението на проф. д-р Добри Димитров“, Университетско издателство „Свети Климент Охридски“, София, 2014 г., в съавторство с гл. ас. д-р Памела Бучкова

I. Общи бележки за изпълнителното производство по АПК

Изпълнителното производство по АПК е съвкупност от правни норми, чието приложение цели реализацията на задължения с административноправен характер. Тези норми са императивни правила за поведение и с тях се обезпечава не само редът за осъществяване на изпълнението, но и защитата на правата на длъжника срещу евентуалното му незаконосъобразно провеждане.
За да притежават административноправен характер, изпълняемите по реда на АПК задължения трябва да произтичат пряко от създадени административни правоотношения. В този смисъл, подлежащите на изпълнение задължения трябва да са породени от административни актове, съдебни актове на административните съдилища или от споразумения, сключени пред административните органи или пред съда. Последните съставляват изпълнителните основания, предвидени numerus clausus в чл. 268 от АПК.
Специфичният характер на административните задължения предопределя специален подход на законодателя досежно тяхното реализиране. Той е предвидил неприложимост на разпоредбите на изпълнителното производство по АПК по отношение на други вземания, породени от същите основания. Така, съгласно нормата на чл. 269, ал. 1 и ал. 2 от АПК, редът за изпълнение на публичните вземания е този по ДОПК, а редът за изпълнение на частните вземания на държавата и общините, вземанията за вреди от незаконосъобразни административни актове, вземанията за разноски и др., е този по ГПК, независимо, че тези вземания са породени от основанията, предвидени в чл. 268 АПК. Като пример може да се посочи принудителното изпълнение на задължението за изплащане на пенсия в размер, определен с разпореждане на орган по социалното осигуряване, което следва да се образува и води по реда на ГПК.
Само за пълнота може да се посочи, че неприложимостта на правилата за провеждане на изпълнителното производство по АПК се отнася и до вземанията за глоби и имуществени санкции наложени по реда на Закона за административните нарушения и наказания[1].
За да се разбере по-ясно разликата между изпълнителните производства по АПК и ДОПК, следва да се има предвид, че по ДОПК подлежат на изпълнение само и единствено парични вземания. Вземанията, които са предмет на изпълнение по реда на АПК, също са публични (държавни или общински), но се отличават със своя непаричен характер. Изпълнителното производство по ДОПК притежава всички белези на административно производство (както и производството по АПК), но се характеризира с редица специфики, което е дало основание на законодателя да създаде специална група норми в ДОПК, които го регламентират и които по своята същност представляват lex specialis по отношение на съответните норми по АПК. Независимо от това, обаче, за неуредените случаи § 2 от Допълнителните разпоредби на ДОПК препраща към АПК. По реда на ДОПК подлежат на изпълнение единствено задълженията да се даде нещо (dare), като изключение представлява въводът във владение по реда на чл. 246, ал. 10 от ДОПК, който представлява принудително изпълнение на непарично задължение. По реда на АПК се изпълняват задълженията да се направи нещо, за действие (facere) и задълженията да не се прави нещо, за бездействие (non facere).

II. Изпълнителни основания

Наличието на изпълнително основание е изискуемата предпоставка за започване на изпълнително производство. Тук може да се постави въпросът на какви критерии следва да отговаря то, за да бъде „годно” за изпълнение. Отговорът на този въпрос е важен, с оглед правилното предприемане на способ за защита от страна на заинтересованите от изпълнението лица. Проблемите в практиката изпъкват най-често в хипотезите на неизпълнение на съдебните решения, когато заинтересованите от изпълнението лица изборно предприемат защита по дял V или по дял VI от кодекса.
Съдът е имал повод да заключи, че „макар и изпълнението по дял V на АПК да се извършва на основанията, посочени в чл. 268 от АПК, между които са и съдебните решения, постановени по административни дела и влезли в сила, в случая в цитираното решение на СГС липсва осъдителен диспозитив по отношение на изпълнението на конкретното действие“[2]. Административните съдилища изглеждат последователни в разбирането си, че редът за изпълнение по дял V на АПК е неприложим в случаите, в които се касае за изпълнение на съдебни решения, с които спорът между страните по отношение законосъобразността на оспорен административен акт не е решен по същество. В тези случаи липсва осъдителен диспозитив. Съдът връща делото като административна преписка на административния орган, който е компетентен да се произнесе. В този смисъл мотивите на съдебното решение, макар и да съдържат указание по какъв начин органът следва да се произнесе, не са годни да предизвикат принудително изпълнение съобразено с тях[3]. В Решение №731/14.02.2012г. по адм. дело № 1544/2012 г., Второ отд., 27-ми състав на Административен съд София – град е имал повод да се произнесе, че „Даването на указания по тълкуване и прилагане на закона и връщането на преписката на административния орган за ново произнасяне не превръщат едно съдебно решение в изпълнително основание. Указанията на съда, дадени по реда на чл. 173, ал.2-4 и чл. 174 от АПК подлежат на изпълнение по силата на закона. За изпълнение на същите не е необходимо да се образува изпълнително производство. По правната си природа те са процесуални указания, свързани със сроковете и движението на административното производство, както и указания по тълкуването и прилагането на закона. Неизпълнението на процесуалните указания в срок води до възникване на административно-наказателна отговорност по чл. 304 от АПК, която се реализира по чл. 306 от АПК. Неизпълнението на указанията по тълкуване и прилагане на закона обуславя незаконосъобразността на новоиздадения административен акт, която се констатира в съдебно производство.”
Силата на присъдено нещо на съдебното решение в коментираните случаи не решава материалноправните отношения на спорещите страни. В разгледаните хипотези материалноправното действие на решението не води автоматично до промяна в материалноправните отношения между спорещите, а само създава предпоставки за това. Затова, когато съдът отменя административния акт, без да се произнесе по същество по предмета на материалното административно правоотношение, съдебното решение не може да представлява годно изпълнително основание[4]. В тези случаи е приложим дял VI от кодекса[5].
Случва се съдебната практика да достига до извода, че за да е налице годно изпълнително основание за образуване на изпълнително дело по АПК, следва да бъде издаден и изпълнителен лист съгласно чл. 405 от ГПК. Така е приел Административен съд – Плевен в Решение № 537 от 13.10.2011 г. по адм. д. № 797/2011 г.
Становището, обективираното в това решение, е неправилно. Както вече беше посочено, на принудително изпълнение по реда на АПК подлежат единствено непаричните публични вземания на държавата и общините. Доколкото предмет на изпълнителното производство по ГПК е принудително изпълнение на частни вземания, то задължително започва въз основа на издаден от съда в полза на взискателя изпълнителен лист, който пресъздава осъдителния диспозитив на съдебното решение и удостоверява подлежащото на изпълнение право (чл. 426, ал. 1 от ГПК). Законът позволява изпълнително производство по ГПК да се инициира и въз основа на друг акт, подлежащ на изпълнение, изрично посочен в закон. В АПК обаче не са посочени други подлежащи на изпълнение изпълнителни основания извън посочените в чл. 268 от АПК, поради което не е необходимо взискателят да се снабдява с изпълнителен лист по чл. 405 от ГПК.
Проблеми в практиката възникват и когато става дума за изпълнение на влезли в сила индивидуални административни актове, които не са били оспорени пред съда. Когато това са облагоприятстващи своите адресати актове и същите не се изпълняват доброволно от административния орган, който ги е издал, взискателят разполага с възможността да образува изпълнително производство. Съдебната практика приема, че евентуалното изрично или мълчаливо въздържание на административния орган да изпълни доброволно издадения от него административен акт не представлява индивидуален административен акт и не подлежи на оспорване по реда на чл. 145 АПК[6]. Същевременно, това „въздържание” не представлява действие или бездействие, което може да се оспори по реда на чл. 294 и следв. от АПК, тъй като за да е възможна тази защита, е необходимо изпълнителното производство да е образувано. В Определение №44 от 06.01.2014г. по адм. дело № 10121/2013 г., 25-ти състав на Административен съд София – град е приел, че при влязло в сила решение за определяне на изпълнител на обществена поръчка, отказът на възложителя да сключи договор с определения изпълнител не представлява административен акт. Подадената жалба съдът определя по същество като претенция за изпълнение на влязъл в сила административен акт, което може да се осъществи само по реда на изпълнителното производство, уредено в Дял пети, Глава седемнадесета от АПК.

III. Образуване и започване на изпълнителното производство. Инициатива за започване на производството.

Образуването и започването на изпълнителното производство не са идентични действия. Образуването на производството е техническо действие, докато започването на производството предполага извършването на правни действия, от които първото задължително е изпращането на поканата за доброволно изпълнение по чл. 277 от АПК. Интересен е въпросът дали тя представлява правно действие на органа по изпълнението, което подлежи на съдебен контрол.
Някои състави приемат, че изпращането и връчването на покана за доброволно изпълнение в изпълнителното производство не представлява действие по принудително изпълнение и сама по себе си не би могла да бъде предмет на обжалване, освен ако не се излагат доводи за нарушения при връчването ѝ. Поканата за доброволно изпълнение цели да уведоми длъжника, че е започнал изпълнителен процес срещу него и тя не представлява действие по принудително изпълнение. Тя предоставя на длъжника възможност да изпълни доброволно в срока по чл. 277, ал. 1 от АПК, като го предупреждава, че след изтичането на този срок изпълнителният орган ще пристъпи към принудително изпълнение. От тази гледна точка поканата има единствено уведомителен характер и не поражда подлежащи на изпълнение права и интереси в полза на страните в производството.
Когато обаче поканата за доброволно изпълнение обективира действия на изпълнителния орган, които подлежат на обжалване съгласно чл. 294 от АПК, тя също подлежи на съдебен контрол. Всяко действие, бездействие или волеизявление на органа по изпълнението (ако не е свързано с чисто технически действия) е предмет на предвидената в чл. 294 от АПК защита. Възраженията във връзка с образуваното срещу длъжника изпълнително производство обаче, т. е. относно неговата допустимост, са предмет на защита. Началният момент, в който длъжникът може да осъществи тези свои възражения, е първото действие по отношение на него, а това е поканата за доброволно изпълнение. На съдебен контрол подлежи и поканата за доброволно изпълнение в случаите, когато с нея е предоставен на длъжника срок, който е по-кратък от установения в чл. 277, ал. 1 от АПК.
Терминологичното пояснение относно образуването и започването на изпълнителното производство има значение, тъй като то е свързано с точния момент, от който се счита, че се е породило изпълнително-процесуалното правоотношение или че е започнало привеждането в изпълнение на изпълнителното основание. Този момент има съществено значение за сроковете за провеждане на изпълнителното производство. Те ще бъдат обсъдени по-надолу в изложението, във връзка с възражението за изтекла давност като процесуално право на длъжника в изпълнителното производство по АПК.
Въпреки че кодексът не го е предвидил изрично, би следвало да се приеме, че органът по изпълнението е този, който следва да образува изпълнителното производство, независимо дали инициативата за започване на производството е негова или на някой от субектите посочени в ал.2 на чл. 276 от АПК. Образуването на изпълнителното производство представлява административно действие и за него не се изисква извършването на някакви допълнителни действия от страна на изпълнителния орган (по арг. чл. 35, ал.4, във вр. с чл. 111 от Правилника за администрацията в съдилищата – в сила от 28.01.2014г.). Достатъчно е да бъде сезиран с молба от съответния взискател и не е необходимо изричен акт на изпълнителния орган (резолюция, постановление и т.н.). Изпълнителното дело се счита образувано със самото сезиране на изпълнителния орган по чл. 276, ал. 2 от АПК. Отказът на изпълнителния орган да образува изпълнително дело подлежи на самостоятелен съдебен контрол.
В случаите, обаче, когато изпълнителното производство започва по инициатива на самия административен орган, който е издал или е трябвало да издаде административния акт, същият изпълнява функциите и на изпълнителен орган (чл. 271, ал. 1, т. 1 от АПК) и в този случай той следва да образува делото въз основа на нарочен акт, който да разграничи началния момент на производството.
В тези хипотези същинското започване на производството се състои в изпращането на поканата за доброволно изпълнение. За разлика от образуването на изпълнителното дело, което представлява първото действие на взискателя в производството, поканата за доброволно изпълнение представлява първото действие на изпълнителния орган и по време то винаги се предхожда от образуването на изпълнителното дело. Както беше посочено по-горе, поканата за доброволно изпълнение цели единствено да уведоми длъжника, че е започнал изпълнителен процес срещу него. Тя предоставя на длъжника последна възможност да организира действията си и да изпълни доброволно в 14-дневен срок като избегне множеството неблагоприятни последици от държавната принуда. Срокът предоставя и възможността на длъжника да организира своята защита чрез жалба, възражение или чрез отрицателен установителен иск.
Някои съдебни състави приемат, че след като с поканата за доброволно изпълнение се конституира длъжникът по изпълнението като страна в производството по принудително изпълнение, и поканата за доброволно изпълнение представлява условие за редовно изпълнение спрямо длъжника – чл. 277 АПК, то тя е действие на органа по изпълнението, поставящ началото на производството за принудително изпълнение на установени с изпълнително основание задължения[7].

IV. Страни в изпълнителното производство.

За да обозначи страните в изпълнителното производство по АПК, законодателят в чл. 274, ал.1 и ал.2 от АПК е възприел понятията взискател и длъжник.
Редакцията на цитираните разпоредби показва, че за определяне качеството на длъжник или взискател е от значение обстоятелството коя страна, според изпълнителното основание, дължи изпълнение и коя страна се ползва от него. Определянето на страните в изпълнителното производство по АПК е въпрос с важно практическо значение, тъй като има отношение към валидността и правилността на предприетите процесуални действия. Този въпрос има отношение и към определянето на органа по изпълнението.
Когато длъжници се явяват граждани и организации, орган по изпълнението е административният орган, който е издал или е трябвало да издаде административния акт, освен ако в изпълнителното основание или в закона е посочен друг орган. Когато длъжници се явяват административните органи, орган по изпълнението е съдебният изпълнител, в чиито район е местоизпълнението на задължението. Тези хипотези са вече разгледани с подробно препращане към съдебната практика, поради което тук няма да бъдат обсъждани.
Определянето на страните по изпълнителното производство има отношение и към правото на жалба по чл. 294 от АПК срещу постановленията, действията и бездействията на органа по изпълнението. В тази хипотеза процесуална легитимация, освен страните по производството, имат и трети лица, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати от производството. Следователно, тук доказването на правен интерес е абсолютна, положителна процесуална предпоставка за допустимост на жалбата.
Съблюдаването на правния интерес е предпоставка и за законосъобразното приложение на чл. 276, ал.2, изр. първо, предложение трето от АПК. В хипотезата на започване на изпълнителното производство по молба на заинтересован гражданин или организация, би могъл да се постави следният въпрос: Дали заинтересованите граждани или организации се заключават до субектите, които могат да притежават качеството на взискател или заинтересовани могат да бъдат и третите лица по смисъла на чл. 294 от АПК? Доколкото законодателят не е предоставил изрично инициативата за започване на производството единствено и само на субектите имащи качеството на взискатели, може да се приеме, че производството може да започне по молба на всяко лице, което разполага с правен интерес. Осъществяването на законоустановените права на третите лица е своеобразна форма на участие в изпълнителното производство. Може да се постави въпросът дали действията на трети лица могат да доведат до последиците, които се пораждат от действията на страните в производството? Повод за това дава Решение №418 от 11.01.2010г. на Административен съд – Стара Загора по адм. д. № 587/2009г., в което се застъпва становището, че подаването на молба за образуване на изпълнителното производство от трето заинтересовано лице, което не е страна, има за последица и прекъсване на давността.
Това е извод, който не може за се възприеме безкритично, доколкото предпоставка за това представлява съдържанието на приложимите текстове от закона.
Подаването на молба с искане да бъдат предприети действия за принудително изпълнение от страна на лице, което няма качеството на взискател, не може да се възприеме като действие по привеждане в изпълнение, в какъвто смисъл е и редакцията на чл. 285 АПК. „Привеждане в изпълнение” на изпълнителното основание предполага извършване на конкретни фактически насочени към осъществяване на изпълнението, каквито може да извърши единствено органът по изпълнението, взискателят или длъжникът. Във връзка с това може да се посочи също, че в съдебната практика се среща становището, че изпращането на поканата за доброволно изпълнение не се приема за действие по изпълнението.
Наред с горното, в АПК липсва разпоредба близка или аналогична с тази по чл. 433, ал.1, т.8 от ГПК, която да приравнява молбата за извършване на изпълнителни действия с действие по изпълнението. От друга страна е и неоправдано подаването на молба за образуване на изпълнителното производство от трето лице да има за последица и прекъсване на давността, при положение че защитата на правата на заинтересованите лица е добре гарантирана от чл. 295 и чл. 298 от АПК.

V. Възражението за изтекла давност като процесуално право на длъжника в изпълнителния процес по АПК.

В практиката се приема, че длъжникът може да упражни процесуалното си право на възражение за изтекла давност по два начина – като възрази пред органа по изпълнението – чл. 282, ал.1, т.9 от АПК или чрез отрицателен установителен иск по чл. 292 от АПК.

1. Възражението по чл. 282, ал.1, т.9 от АПК.

В хипотезата на чл. 282, ал.1, т.9 от АПК правопогасяващото възражение на длъжника ще има като правна последица прекратяване на изпълнителното производство, ако, считано от деня, в който задължението е станало изискуемо, до деня на получаване на поканата за доброволно изпълнение са изтекли пет години. Изискуемостта на задължението обаче не настъпва всякога с влизане в сила на изпълнителното основание, тъй като може да е допуснато предварително изпълнение. Това създава противоречие с чл. 285 от АПК, съгласно който давността започва да тече от влизане в сила на изпълнителното основание, а не от момента на настъпване на изискуемостта.
Подаването на възражение по чл. 282, ал.1, т.9 от АПК е процесуален път за защита на длъжника в случаите, в които срещу него е образувано изпълнително производство и му е изпратена покана за доброволно изпълнение. Нормата указва, че в тези случаи длъжникът отправя възражението си до органа по изпълнението. Затова може да се подкрепи изразеното в съдебната практика становище, че изчерпването на процесуалния ред за защита по чл. 282, ал.1, т.9 от АПК е предпоставка за допустимост на иска по чл. 292 от АПК[8].

2. Допустимост и основателност на иска по чл. 292 от АПК във връзка с чл. 285 от АПК.

Съдебната практика е последователна в извода, че предпоставките за допустимостта на иска по чл. 292 от АПК са следните: да има образувано изпълнително производство въз основа на изпълнително основание; длъжникът по това изпълнително производство да претендира настъпване на нови факти, настъпили след влизане в сила на изпълнителното основание, които да са довели до изключване, погасяване или отлагане на задължението вменено с изпълнителното основание; искът да е насочен срещу взискателя по изпълнителното производство. Както при всички установителни искове, така и при този с правно основание чл. 292 от АПК от значение за допустимостта на същия е и правният интерес на ищеца. Ищец по този иск би могъл да бъде само длъжникът по изпълнението. Това важи и за правоприемниците на ищеца, след като са били конституирани като страна в изпълнителното производство.
За да бъде основателен искът по чл. 292 от АПК, във връзка с чл. 285 от АПК, трябва да се докаже, че към момента на завеждането му изпълняемото задължение не следва да се реализира поради погасяване на процесуалното право за принудителното му изпълнение.
Чл. 285 от АПК съдържа правната уредба на погасяването по давност на правото за изпълнение на административноправни задължения, породени от предвидените в кодекса изпълнителни основания. Едва ли има съмнение, че като общ институт за гарантиране на правна сигурност погасителната давност следва да намери място и при уредбата на административните правоотношения.
Aко се придържаме тясно към разпоредбата на чл. 285 от АПК, искът по чл. 292 от АПК ще е основателен, ако привеждането в изпълнение на изпълнителното основание не е започнало в продължение на пет години от влизането му в сила. Както посочихме по-горе, привеждането в изпълнение предполага извършването на действия по изпълнението.

3. За характера на давностния срок по чл. 285 от АПК.

В редакцията на чл. 285 от АПК се открива правилото, че изпълнителното основание не се привежда в изпълнение, ако са изминали 5 години от влизането му в сила. Казано с други думи, давността започва да тече от влизане в сила на изпълнителното основание и тече до момента, в който изпълнителното основание „се приведе в изпълнение”.
За разлика други закони (напр. ДОПК и ЗАНН), които уреждат изпълнителната давност за публичноправни задължения, АПК не съдържа собствени правила относно възможностите за спиране и прекъсване на давностния срок по чл. 285. Независимо от това дали се касае за неволен или умишлен пропуск на законодателя, той е налице и поражда редица спорни въпроси. От съдържанието на разпоредбата не става ясно дали с образуване на изпълнителното дело давността спира да тече и ако не – дали с действие на изпълнителния орган по привеждане в изпълнение давността се прекъсва. От прочита на чл. 285 от АПК става ясно, че давността започва да тече от влизане в сила на изпълнителното основание, но не става ясно дали с привеждане в изпълнение тя спира или се прекъсва.
Ако се приеме, че още с образуване на изпълнителното дело настъпва спиране на давността[9][10], то тогава се налага изводът, че под „привеждане в изпълнение” законодателят разбира включително и действието по образуване на изпълнителното производство. Но ако с образуване на изпълнителното дело настъпва спиране на давността, то тогава вече спрялата давност не може да се прекъсва, включително и с предприемане на действия по принудително изпълнение.
Ако под „привеждане в изпълнение” законодателят разбира обаче извършване на действия по осъществяване на принудителното изпълнение, то тогава е нелогично да се приеме, че образуването на изпълнителното производство спира давността.
Другият логичен извод, който се налага от тълкуването на настоящото законодателно решение, е, че веднъж спряна и/или прекъсната, давността не може да започне да тече наново, докато трае изпълнителното производство.
Ако се приеме, че с образуване на изпълнителното дело не настъпва спиране на давността, но същата се прекъсва с всяко изпълнително действие, то тогава се налага с последващи изменения и допълнения в кодекса законодателят да изясни кои точно са действията, с които се привежда в изпълнение изпълнителното основание, а в контекста на обсъжданото – кои са действията по принудително изпълнение, които прекъсват давността. По-специално, поканата за доброволно изпълнение може ли да се причисли към действията, които прекъсват давността? И има ли и други действия, които прекъсват давността?
От една страна поканата за доброволно изпълнение е действие на органа по изпълнението, поставящ началото на производството по изпълнение на установени с изпълнителното основание задължения. Тя представлява условие за редовно изпълнение спрямо длъжника. С оглед на това някои съдебни състави приемат, че поканата за доброволно изпълнение представлява изискуемото принудително действие, което прекъсва давността. Този извод е в синхрон с разпоредбата на чл. 282, ал. 1, т. 9 от АПК, тъй като тя обвързва изтичането на срока по чл. 285 с получаването на поканата за доброволно изпълнение. От тук логически се налага изводът, че в чл. 285 от АПК законодателят под „привеждане в изпълнение” разбира именно получаването на поканата за доброволно изпълнение. Това обаче отново не отговаря на въпроса дали с това действие давността спира или се прекъсва.
На този етап в своята практика съдилищата неотменно приемат, че при липса на специални разпоредби в изпълнителното производство по АПК във връзка с института на давността, следва да се прилагат общите правила по ЗЗД относно реда за признаването му, за спиране и прекъсване на срока, начало на нова давност и т.н. Именно поради тази причина административните съдилища се ориентират към механично пренасяне в изпълнителното производство по АПК на приетите с Постановление № 3 от 18.XI.1980 г. по гр. д. № 3/80 г., Пленум на ВС постановки относно спирането и прекъсването на давността.
Това становище обаче не може да бъде еднозначно споделено поради аргументите, изложении по-горе. АПК не съдържа специална разпоредба, която предвижда, че давността спира да тече с образуване на изпълнителното производство. Доколкото АПК не съдържа изрична препращаща норма към чл. 115 и сл. от ЗЗД, то не може да се възприеме като безспорно прякото приложение на уредбата на института на погасителната давност от гражданското право към административното право. В чл. 115 от ЗЗД не се съдържа изрична разпоредба, съгласно която с образуване на изпълнителното дело давността спира да тече, но прилагайки по аналогия разпоредбата на чл. 115, б. „ж” от ЗЗД, отнасяща се за исковия процес, Пленумът на ВС е приел, че същите правила са приложими и към изпълнителния процес. Основният аргумент на Пленума на ВС е, че гражданският процес е единен и има за цел да даде законно съдействие на носителя на дадено право, а изпълнителното производство е част от гражданския процес. Доколко това решение е приложимо в АПК, при липса на препращаща норма?
Действително чл. 144 от АПК предвижда, че за неуредените в дял III въпроси се прилага ГПК. Такава норма обаче липсва в дял V от АПК. Налице е прилагане по аналогия на правила от гражданския изпълнителен процес, изведени също по пътя на аналогията от други правила, касаещи гражданския исков процес. Поради това, за да се избегне двойното прилагане по аналогия, би било уместно de lege ferenda законодателят да уреди изрично предпоставките за спиране и прекъсване на давността в административния процес.
Допълнително затруднение представлява и липсата на ясна регламентация относно връчването на съобщенията в хода на производството, в т.ч. и поканата за доброволно изпълнение. Съгласно чл. 61, ал. 3 от АПК когато адресът на някое от заинтересованите лица не е известен или то не е намерено на посочения от него адрес, съобщението се поставя на таблото за обявления, в Интернет страницата на съответния орган или се оповестява по друг обичаен начин. Как следва да се връчват обаче поканите и другите съобщения в случаите, когато изпълнителен орган е съдебен изпълнител? Правилата на ГПК са неприложими, доколкото чл. 61 от АПК се намира в Дял II на АПК и не попада в обхвата на препращащата норма на чл. 144 от АПК. Така ако съдебен изпълнител реши да връчи поканата за доброволно изпълнение по реда на ГПК, такова връчване би било нередовно.
Все още е спорно и приложението на института на погасителната давност по отношение на заварени към влизане в сила на АПК случаи. В по-голямата си част съдебните състави приемат, че тъй като в Закона за административното производство (отм.) липсва разпоредба, която да предвижда възможност за неизпълнение на изпълнително основание поради изтичане на определен срок след влизане в сила на самото изпълнително основание, то петгодишният давностен срок по чл. 285 от АПК започва да тече след 12.07.2006 г., когато АПК влиза в сила. Други съдебни състави обаче не възприемат това становище и приемат, че давностният срок започва да тече още от влизане в сила на административния акт, а не от влизане в сила на АПК.

VI. Заключение.

Детайлната уредба на правоотношенията, свързани с протичането на изпълнителното производство, е безспорен принос на АПК. Независимо от това, обаче, са налице някои неясноти, които водят до противоречия в практиката. Би било уместно законодателят да прецизиране нормативната уредба в няколко насоки:
1. Необходимо е да се уточни на какви белези трябва да отговарят актовете по чл. 268 от АПК, за да могат да послужат като годно основание за образуване на изпълнително производство.
2. Удачно е да се предвидят по-ефикасни правни механизми за защита на длъжника в случаите, когато е допуснато предварително изпълнение на административния акт. Тъй като същият все още не е стабилизиран и не е преминал през съдебен контрол, би било по-удачно започналото предварителното изпълнение да спре ex lege с възражението на длъжника срещу него, до решаване от съда на въпроса дали допуснатото предварително изпълнение следва да продължи.
3. Уместно е законодателят да уточни дали изпълнителният орган трябва да издаде нарочен акт, с който да маркира началото на изпълнителното производство в случаите, когато орган по изпълнението е административният орган, който е издал или е трябвало да издаде административния акт (чл. 271, ал. 1, т. 1 от АПК).
4. На допълнителна конкретизация подлежи и въпросът дали е допустимо изпълнителното производство да бъде инициирано по молба на заинтересован гражданин или организация (чл. 276, ал. 2 от АПК), който не е взискател (чл. 274, ал. 1 от АПК) и с какви права във връзка с производството разполагат тези лица. Как се следва да бъде решен въпросът относно конкуренцията между правата и интересите на взискателя и тези трети лица?
5. Важно е законодателят да уточни дали поканата за доброволно изпълнение може да бъде предмет на самостоятелно обжалване и в кои случаи това е допустимо.
6. Следва да бъде конкретизирано и кои са действията на органа по изпълнението, с които изпълнителното основание се привежда в изпълнение по смисъла на чл. 286 от АПК.
7. Трябва да се преодолее липсата в АПК на изрични правни норми относно спирането и прекъсването на давността или да се въведе изрично препращане към друг нормативен акт (ЗЗД или ДОПК).
8. Законът следва да се допълни, като се предвиди, че правилата на ГПК се прилагат съответно и за неуредените в дял V от АПК въпроси.
9. От по-детайлна уредба се нуждае и начинът на връчване на съобщенията и книжата в случаите, когато длъжникът не може да бъде открит на адреса, укрива се или отказва да получи съобщението. Ако изпълнителен орган е съдебен изпълнител, следва ли да се прилагат правилата на чл. 61, ал. 3 от АПК?
Изпълнението на административните актове е част от единния механизъм за защита на правата и интересите както на отделните граждани и организации, така и на държавата и обществото като цяло. Практическото приложение на тези норми играе съществена роля за осигуряване на нормалното функциониране на органите на изпълнителната власт, което обаче на този етап се нуждае от допълнителни гаранции чрез усъвършенстване на правната уредба в АПК. Целта на настоящата статия е да създаде дебат и насоки за преодоляване на съществуващите проблеми, като предложи необходимите според авторите решения.