*статията е публикувана със съгласието на гл. ас. д-р Памела Бучкова
1. Увод
Административният договор бе включен в предмета на уредба на Административнопроцесуалния кодекс (АПК) през месец септември 2016 г. Основните недостатъците на тази правна уредба са обсъдени в теорията и са на път да бъдат преодолени с новите изменения в АПК, поради което те няма да бъдат обект на настоящото изследване. То ще се спре само върху възможните проблеми при една евентуална необходимост от принудително изпълнение на административния договор и по-конкретно на административния договор по Закона за управление на средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ).
Чл. 19а от АПК определя административния договор като „предвидено в закон писмено съглашение между административен орган и гражданин или организация по въпроси от значим обществен интерес, с което се създават права и задължения за страните по административния договор.” Следователно, за да бъде един договор административен, той трябва да изпълнява критериите, заложени в АПК, но освен това и да бъде посочен в специален закон като такъв.
В позитивното българско право към настоящия момент административният договор е уреден изрично като такъв единствено в ЗУСЕСИФ, но законодателят възнамерява в близко бъдеще да определи и други договори като административни. Понятието за административен договор по смисъла на ЗУСЕСИФ е нормативно установено в § 1, т. 1 от допълнителните разпоредби на закона. С административния договор по този закон се предоставя финансова подкрепа със средства от европейските структурни и инвестиционни фондове.
Съгласно чл. 24, ал. 1 от ЗУСЕСИФ безвъзмездната финансова помощ се предоставя от ръководителя на управляващия орган с административен договор или със заповед, когато управляващият орган и бенефициентът са в една административна структура или организация, въз основа на одобрени: проектно предложение, проектно предложение за системен проект, финансов план за бюджетна линия. Административният договор се оспорва по реда за оспорване на индивидуален административен акт (чл. 27, ал. 1 от ЗУСЕСИФ), като оспорването на административните договори не спира тяхното изпълнение (чл. 27, ал. 2 ЗУСЕСИФ). Решението на ръководителя на управляващия орган да предостави безвъзмездна финансова помощ се обективира в административен договор с бенефициента (чл. 37, ал. 3 ЗУСЕСИФ). За разлика от общите правила по ЗЗД (чл. 9), които предоставят на страните възможността свободно да определят съдържанието на договора, доколкото то не противоречи на повелителните норми на закона и на добрите нрави, съдържанието на административния договор по ЗУСЕСИФ е строго регламентирано, като липсата на който и да е от реквизитите може да бъде основание за оспорването му по съдебен ред (чл. 19е, ал. 1 във връзка с чл. 146 от АПК).
Законът определя националната институционална рамка за управлението на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, реда за предоставяне на финансова подкрепа чрез безвъзмездна финансова помощ; специалните правила за определяне на изпълнител от бенефициент на безвъзмездна финансова помощ; правилата за верифициране и сертифициране на допустимите разходи и за извършване на плащанията и на финансовите корекции.
Съгласно чл. 24, ал. 1 от ЗУСЕСИФ безвъзмездната финансова помощ се предоставя от ръководителя на управляващия орган с административен договор или със заповед, когато управляващият орган и бенефициентът са в една административна структура или организация, въз основа на одобрени: проектно предложение, проектно предложение за системен проект, финансов план за бюджетна линия. Административният договор се оспорва по реда за оспорване на индивидуален административен акт (чл. 27, ал. 1 от ЗУСЕСИФ), като оспорването на административните договори не спира тяхното изпълнение (чл. 27, ал. 2 ЗУСЕСИФ).
Предмет на уредба от ЗУСЕСИФ са още и задълженията по проекта, одобрен с административния договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Практически интерес представляват правните възможности на страните по договора да защитят своите законни интереси в случай на неизпълнение от някоя от страните по договора, извън хипотезата на чл. 19д от АПК.
Съгласно чл. 268, т. 4 от АПК административният договор представлява пряко изпълнително основание, което подлежи на изпълнение по реда на Дял V от АПК.
Още тук следва да се посочи, че договорът следва да се изпълнява, само ако е породил действие. На този етап действащото законодателство не предвижда изрично момента на влизане в сила на административния договор.
2. Задължения на страните по административния договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и правни способи за защита в случай на неизпълнение
2.1. Извършването на плащане в полза на бенефициентите представлява сложен фактически състав, който включва изпълнение на задължения от страна на три органа: управляващ орган, сертифициращ орган и Европейската комисия. Всеки един орган е обвързан със специфични задължения и в строго определени времеви рамки, които са ясно регламентирани в закона. Неизпълнението на тези задължения от страната всеки един орган поражда различни права в полза на бенефициента.
2.2. Задължения на управляващия орган и правни способи за защита на бенефициента
От съдържанието на ЗУСЕСИФ може са се изведе най-общо, че единственото задължение на управляващия орган по сключения административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ е да извърши плащане на безвъзмездната финансова помощ под формата на авансови, междинни и окончателни плащания въз основа на искане на бенефициента (чл.60, ал.1 от ЗУСЕСИФ).
Когато се възстановяват действително направени и платени допустими разходи, те се доказват въз основа на заверени фактури и/или счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност и на други изискуеми документи съгласно приложимото българско законодателство.
Авансовото плащане се извършва в двуседмичен срок от датата на постъпване на искането на бенефициента в управляващия орган, освен ако за него не е посочен по-дълъг срок в документите, определящи условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти. Междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличие на физически и финансов напредък на проекта. Управляващият орган извършва плащането в 90-дневен срок от постъпване на искането за плащане на бенефициента. Чрез междинни и окончателни плащания се възстановяват само допустими разходи, верифицирани от управляващия орган. Управляващият орган извършва верифициране на разходите въз основа на проверка на документите, представени към искането за плащане, и на проверки на място, когато това е приложимо.
Видно от разпоредбите на ЗУСЕСИФ, плащането се предхожда от преценка за допустимост на разходите, верифициране на разходите и евентуално налагане на финансова корекция. Актовете, с които се отказва верификация на разходи, и с които се налага финансовата корекция, са подлежащи на съдебно оспорване индивидуални административни актове (чл. 73, ал.4 от ЗУСЕСИФ). Следователно, в тези случаи бенефициентът може да търси защита само по реда за оспорване на административните актове, предвиден в АПК. Законодателят е преценил, че не се касае за защита при неизпълнение на административен договор, поради което за бенефициента е неприложима исковата защита по чл. 128, ал.1, т.2 от АПК. Неприложимо се явява и изпълнителното производство, уредено в Дял пети от Кодекса, макар влезлият в сила административен договор да е предвиден като изпълнително основание по чл. 268 от Кодекса. В случаите, когато индивидуалният административен акт, с който се отказва верификация на разходи или се налага финансова корекция, е оспорен по съдебен ред, на основание чл. 268, т. 2 от АПК подлежи на изпълнение съдебното решение на административния съд, а не самият административен договор.
Интерес представлява хипотезата, в която управляващият орган е издал облагоприятстващ акт, тоест признал е разходите, но не е извършил доброволно плащане по проекта в полза на бенефициента. ЗУСЕСИФ не предвижда специален ред за защита в подобен случай, поради което в тази хипотеза на неизпълнение на административния договор приложение би следвало да намерят общите разпоредби на АПК.
На първо място, съгласно чл. 128, ал.1, т.2 от АПК, на административните съдилища са подведомствени всички дела по искания за изпълнение на административен договор, доколкото не е предвидено друго в специален закон. Следователно бенефициентът може да търси защита по исков ред както в случаите, когато управляващият орган отказва да верифицира разходите или налага финансова корекция, на основание чл. 128, ал. 1, т. 1 от АПК, вр. чл. 73, ал. 4 от ЗУСЕСИФ, така и в случаите, когато управляващият орган е издал облагоприятстващ за бенефициента индивидуален административен акт и е признал разходите по проекта, но не е извършил доброволно плащане в полза на бенефициента, на основание чл. 128, ал. 1, т. 2 от АПК.
Същевременно приложим би следвало да бъде и чл. 268, т.4 от АПК, според който влезлите в сила или подлежащи на предварително изпълнение административни договори са изпълнителни основания по този кодекс.
Отделно от това приложим би следвало да бъде и чл. 268, т. 2 от АПК, тъй като облагоприятстващият акт за верифициране на разходите представлява самостоятелно изпълнително основание. Това обаче повдига въпроса дали облагоприятстващият акт, който е влязъл в сила, би могъл да бъде самостоятелно изпълнително основание по чл. 268 от АПК.
За бенефициента изглежда има три алтернативни варианта. Всяко от тези производства обаче, поражда различни правни последици:
1. По реда на исковата защита по чл. 128, ал.1, т. 2 от АПК бенефициентът би могъл да се снабди с решение с осъдителен диспозитив, като в този случай, на основание чл. 268, т.2 от АПК, изпълнително основание ще бъде влязлото в сила решение.
2. Ако бенефициентът предприеме директно защита по изпълнителното производство, използвайки като изпълнително основание влезлия в сила административен договор, на основание чл. 268, т. 4 от АПК, той ще се изправи пред сериозно затруднение да удостовери, че договорът е влязъл в сила. Този въпрос ще стои и в случай, че като изпълнително основание бенефициентът е използвал решението за отпускане на безвъзмездната финансова помощ.
3. Пред бенефициента стои възможността и да използва като директно изпълнително основание издадения от управляващия орган облагоприятстващ акт за верифициране на разходите, на основание чл. 268, т. 1 от АПК.
Тези три възможни способи за защита не могат да се използват от бенефициента кумулативно, а единствено алтернативно. Бенефициентът не разполага с правна възможност да търси изпълнение едновременно на административния договор, на съдебното решение, с което му се признава правото на изпълнение на договора, и на облагоприятстващия акт за верифициране на разходите. Противното би довело до възможността бенефициентът, действащ като взискател в изпълнителното производство срещу управляващия орган, да образува няколко паралелни изпълнителни производства с един и същи предмет, но формално различни изпълнителни основания.
Разбира се, пред управляващия орган е открита възможността да иска прекратяване на изпълнителното производство на някое от посочените в чл. 282, ал. 1 от АПК основания, но в този случай ще се натъкне на допълнителни затруднения.
На първо място, в чл. 282, ал. 1 от АПК не е посочено изрично като основание за прекратяване наличието на няколко паралелни изпълнителни производства с идентичен предмет на изпълнение. За разлика от Гражданския процесуален кодекс (ГПК), където възможността за водене на няколко паралелни изпълнителни производства е изключена чрез производството по издаване на изпълнителен лист, което предхожда изпълнителното производство, изпълнителното производство по АПК не се предхожда от друго производство по издаването на едно-единствено унифициращо изпълнително основание. На основание чл. 408, ал. 1 от ГПК изпълнителният лист се издава в един екземпляр, подписан от съдия от съответния съд, като единствено в хипотезата на чл. 408, ал. 2 от ГПК изпълнителният лист се издава в няколко екземпляра
Това на практика дава възможност на взискателя-бенефициент да образува срещу управителния орган няколко паралелни изпълнителни производства за изпълнение на едно и също изпълнително субективно право, но въз основа на различни изпълнителни основания.
На следващо място, АПК не урежда изрично колизията на изпълнителни основания и не дава приоритет на едно изпълнително основание спрямо другите. Доколкото съдебните решения на административните съдилища са задължителни за правоприлагащите органи, на основание чл. 297 от ГПК, вр. чл. 144 от АПК, приоритет би следвало да се даде на съдебното решение като изпълнително основание по смисъла на чл. 268, т. 2 от АПК, но това не е посочено изрично в закона.
Но дори и подобно тълкувание не дава отговор на въпроса кое изпълнително основание следва да има приоритет в случаите, когато управляващият орган е издал облагоприятстващ акт за верифициране на разходите, но отказва да изпълни собствения си акт – дали в този случай бенефициентът следва да пристъпи към принудително изпълнение въз основа на този облагоприятстващ акт или въз основа на административния договор.
Уместно е de lege ferenda законодателят да предвиди в чл. 282, ал. 1 от АПК самостоятелно основание за прекратяване на изпълнителното производство при наличието на паралелно такова, образувано въз основа на някое от другите изпълнителни основания по чл. 268 от АПК, с идентичен предмет на изпълнение.
Законодателят би следвало да уреди също така изрично конкуренцията на различни изпълнителни основания по чл. 268 от АПК при паралелни изпълнителни производства с идентичен предмет на изпълнение, като посочи кое изпълнително основание следва да се ползва с приоритет пред останалите.
2.3. Задължения на Европейската комисия и правни способи за защита на бенефициента.
В случай на неизпълнение на задълженията на Европейската комисия по Регламент (ЕС) № 1303/2013 за извършване на авансови, междинни или окончателни плащания, бенефициентът разполага с потестативното право да заведе иск пред Съда на Европейския съюз на основание чл. 265, ал. 3 от Договора за функционирането на Европейския Съюз (ДФЕС). При положително решение в полза на бенефициента-ищец Европейската комисия е длъжна да предприеме необходимите мерки за изпълнение на това решение (чл. 266 от ДФЕС), като бенефициентът може да иска и обезщетение за вреди по реда на чл. 268, във връзка с чл. 340 от ДФЕС. Съгласно чл. 280 от ДФЕС решенията на Съда на Европейския съюз имат изпълнителна сила при условията, определени в член 299, но в тази разпоредба е определен редът за изпълнение на решенията на СЕС единствено от страна на физически и юридически лица, които не са държави-членки или европейски институции. Следователно принудително изпълнение срещу европейските институции (вкл. и ЕК) не е уредено в Правото на ЕС, като отговорността на ЕК може да бъде реализирана единствено чрез иск за обезщетение за вреди по чл. 340 от ДФЕС. Решението на СЕС не подлежи на изпълнние по реда на АПК.
2.4. Задължения на бенефициента и правни способи за защита на управляващия орган
Задълженията на бенефициента са свързани с изпълнението на одобрения проект, който съгласно чл. 37, ал.4 от ЗУСЕСИФ е неразделна част от административния договор.
Отговорността на бенефициента в случаите, когато същият не изпълнява задълженията си по проекта, се реализира чрез извършване на финансова корекция при констатиране на нередност. Съгласно чл. 71, ал.1 чрез извършването на финансови корекции се отменя предоставената финансова подкрепа със средства от ЕСИФ или се намалява размерът на изразходваните средства – допустими разходи по проект, с цел да се постигне или възстанови ситуацията, при която всички разходи, сертифицирани пред Европейската комисия, са в съответствие с приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство.
Законът ясно е указал, че финансовата корекция се извършва чрез доброволно изпълнение от страна на бенефициента или от следващо плащане по проекта, а когато това е неприложимо – чрез упражняване на права по дадените от бенефициента обезпечения, заедно с дължимите лихви за просрочие след изтичане на сроковете за доброволно изпълнение (чл. 75, ал. 1 ЗУСЕСИФ). Съгласно чл. 75, ал. 2 след окончателното плащане по проект неизвършените финансови корекции са публично вземане съгласно чл. 162, ал. 2, т. 8 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс .
Видно от посочените радпоредби е, че съществува специален ред за реализиране на отговорността на бенефициента, който се различава от предвидения в АПК ред за принудително изпълнение на задължения по административния договор. Следователно, когато се касае за неизпълнение на задължения по административния договор за отпускане на безвъзмездна финансова помощ от страна на бенефициента – физическо или юридическо лице, редът за изпълнение е този по чл. 75, ал. 2 ЗУСЕСИФ и по ДОПК, а не по АПК.
За сравнение при изпълнение от бенефициента срещу държавата могат да се разграничат две хипотези:
– първата, според която е налице административен акт, в който е обективирано непризнаване на разходите. В тази хипотеза изпълнение на административния договор ще е възможно само след проведено производство по оспорване на индивидуалния административен акт, за което в ЗУСЕСИФ се съдържат съответните разпоредби.
– втората хипотеза е тази, според която административният орган е признал разходите, но не е извършил плащане – тук е ясно, че бенефициентът няма правен интерес да се брани срещу позитивния административен акт, но не е ясно дали той може да предприеме защита в рамките на исково производство и дали ако реши да се брани със способите на изпълнителния процес, изпълнително основание ще бъде административният договор или административният акт.
Тези неясноти по отношение на правната защита на бенефициента създават противоречие, което в крайна сметка води до една правна несигурност, която би било удачно de lege ferenda законодателят да отстрани.
BG 
EN